下半年经济面临的挑战和风险

——10方面政策建议

发布时间：2020-06-22

来源：中国网

一、科学规划2-4季度经济增长目标指引。根据我们的测算和梳理，受疫情冲击下1季度GDP负增长6.8%的影响，全年GDP增速达到全面建成小康社会目标和“十三五”规划目标所要求的5.5%左右的难度极大，已成为各主要约束性指标中的最大短板，但如果以2-4季度经济增速来衡量中国真实增长水平，仍有较大把握完成目标。我们必须认识到，2020年经济增长是极为特殊的一年，其特殊性在于新冠肺炎疫情的短期剧烈冲击。因此，对于2020年GDP增长的核算也必须充分考虑这一短期因素的干扰，在常规统计的基础上，补充构建剔除疫情因素的GDP增速指标及其相关指标。这样做既具有科学合理性，也具有政治经济学意义，更具有现实可行性和预期引导作用。

1）《政府工作报告》没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素，但没有提出全年经济增速具体目标，不代表全年经济增速不重要，相反今年经济增速的政治经济学意义比以往年份更加重要。一方面，2020年是中国全面建成小康社会的决胜之年，也是国家“十三五”规划的收官之年、“十四五”规划的确立之年，经济增速对于评估全面建成小康社会完成度、国家“十三五”规划完成度非常重要，对于“十四五”规划的确立也有指导意义；另一方面，在乐观预期和悲观预期两级分化的背景下，缺乏明确目标既可能导致部分地区对经济发展失去引领作用，部分地区又对经济过度刺激而产生严重后遗症，影响经济高质量发展的大局。

2）今年第一季度的GDP增长数据，不应该纳入全年的GDP增长核算。在第一季度，面对突如其来的新冠肺炎疫情，中国集中精力进行严格的疫情防控，在较短的时间内取得了疫情防控的胜利，避免了上百万人感染，挽救了十几万人的生命，所取得的这些成就是无价的，难以用经济指标来衡量。由于中国进行严格的疫情防控，包括企业停工停产和居民社交隔离，一季度的中国宏观经济运行完全处于非正常状态，也因此一季度的经济增长数据并不能客观反映中国真实的经济增长水平。

3）今年第二至第四季度的GDP增长数据，可以作为全年GDP增长数据的替代性指标或补充性指标。中国在一季度取得疫情防控的胜利，得以将疫情对中国经济的正面冲击“锁定”在一季度，这不仅为全年经济社会发展奠定了有利基础，也为构建剔除疫情影响的GDP增速指标提供了极大便利。按照目前的经济恢复形势，虽然第二季度仍然受到疫情较大程度的影响，但中国经济在第三季度和第四季度有望恢复至正常增长轨道。因此，以2020年的后面三个季度的GDP增长数据来反映中国经济增长水平具有科学合理性，同时也具有技术上的可行性。事实上，即使这一增长数据也依然在一定程度上低估了中国的经济增长水平，但也因此更容易得到社会各界的认同。

4）以第二至第四季度的累计GDP增速来衡量全年经济增速，能够实现全面建成小康社会目标所要求的“国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的要求。其中，城乡居民人均收入比2010年翻一番的任务在2019年已经达到；而国内生产总值比2010年翻一番的任务还需要2020年GDP增速达到5.5%。在“两会”推出的一揽子规模性政策的作用下，疫情冲击对今年第二至第四季度经济增长的影响可以得到有效对冲，全年实现较为强劲的“逐季复苏”特征。我们分三种情景，设置各季度的增长目标如下：

a）根据我们的基准预测，第二季度GDP增速为2.5%，第三、第四季度GDP增速为6.5%、7.5%，则三个季度累计GDP增速可以达到5.6%（下半年增速为7.0%，全年增速为2.9%）；b）若第二季度GDP增速达到3.0%，第三、第四季度GDP增速达到6.2%、7.0%，则三个季度累计GDP增速就可以达到5.5%（下半年增速为6.6%，全年增速为2.8%）；c）若第二季度GDP增速仅为1.0%，第三、第四季度GDP增速达到7.0%、8.0%，则三个季度累计GDP增速就可以达到5.5%（下半年增速为7.5%，全年增速为2.8%）。

通过以上情景模拟可见，如果以第二至第四季度这三季度的累计GDP增速作为2020年经济增速的衡量指标，那么实现全面建成小康社会所要求的2020年GDP比2010年翻一翻的目标任务，就具有了现实可行性，它要求下半年经济增速比去年同期高0.5-1.5个百分点，这符合疫后经济修复反弹的客观规律。以此为目标指导全国各地区的经济发展就具有引领作用，既不会形成对经济的过度刺激而产生严重的后遗症，影响未来经济高质量发展的大局，又仍然需要各地区经过一定的努力，完成下半年经济增速略高于去年同期的目标任务。在这一增长目标的指引下，下半年的失业风险将得到极大缓解，能够更好地落实“六保”任务。

二、把握信心提振的窗口期，将中期视角的“预期管理”作为各项宏观政策的统领和重要抓手。在外部环境存在高度不确定性、内需增长出现大幅下滑和结构分化达到新的临界值的背景下，简单的预调、微调已经不足以应对宏观经济日益面临的加速性下滑风险，而必须借助于中期视角的“预期管理”。

1）必须旗帜鲜明地稳定内需，坚定不移地推出一揽子规模性政策，引导市场主体形成一致预期，确保经济运行在复苏轨道。由于预期持续恶化，目前除了总量性的收缩，更在投资领域和消费领域都已经出现了严重的结构性紧缩效应：居民不敢增加非必须品消费、企业不再扩大生产性投资。如此持续下去，不仅萧条型的结构分化将会加剧，而且升级型的结构分化也将停滞，而且产生总量性的紧缩效应和局部性的风险恶化，城镇失业风险、返城农民工的二次返乡潮、金融市场的信用风险都可能会随之显化。

2）新一轮的信心构建必须从今年2季度末全面开始，应对需求紧缩效应的进一步显化。目前供给面修复带来的第一阶段复苏效应开始产生积极预期，近期外需的超预期表现为中国集中精力稳定内需带来了宝贵的窗口期，同时前期金融风险的缓释和中美贸易摩擦的阶段性缓和也为下半年带来一个相对稳定的金融市场和外贸环境，这对于重建市场信心提供了非常有利的重要时点。

3）进一步公开明确疫情形势预期。虽然疫情具有不确定性，但通过专家相对准确判断，可以为企业投资生产明确疫情预期，从而减少发展顾虑。预期管理在我国的政策实践中仍然应用不充分，今后应该考虑由最相关部门专门研究作为政策制定的一部分。同时，由中央推动进一步减少复产复工中的政策障碍，目前实际操作中地方政府仍然存在过度管制，放开速度较慢。

三、高度重视疫情冲击下各类微观市场主体行为模式调整的宏观经济后果，特别是居民消费行为和企业投资行为的过度“保守化”倾向，不仅导致经济复苏节奏放缓，也将导致一些传统政策手段以及预调微调模式的失效，必须要有针对性的政策举措，并且达到一定的力度。尤其要避免宏观经济负向反馈链条的出现，导致灰犀牛事件的发生，损害中长期经济增长潜力。1）高度重视城镇居民显性失业和收入下滑引发的预期恶化问题；2）高度重视农民工隐性失业和已经出现的大规模返乡潮问题；3）高度重视大城市就业韧性持续下降的苗头性问题。由于大量隐性失业群体的持续存在，必须加快推出以补贴家庭、保障民生为起点，以刺激消费、提升市场需求为中介，最终既保企业、又稳就业为结果的“规模性消费刺激和收入补贴计划”。只有市场主体行为模式有效扭转，市场需求才能有效回升，而只有需求有效回升，减税降费和金融扶持政策才能更好地发挥作用，企业才会扩大生产和投资，拉动更多就业和居民收入增长。要提升企业的产能利用率和达产率必须要有充足的订单和市场需求，否则生产越多就亏损越多。特别是大量的服务业企业的产能恢复状况由于没有市场需求基本处于停摆状态，产生新一轮的隐性失业和收入下滑问题，形成恶性循环。

四、随着中国经济复苏步入新阶段，经济工作的重点必须从行政性复工复产转向有效需求的快速扩展之上。推动行政性复工复产向市场型深度复苏进行顺利转换，需要在快速落实中国一揽子规模化政策和有效需求提升战略的同时，调整宏观经济政策的着力点，快速提升有效需求应当成为当前宏观经济政策的核心焦点，疫情救助应当向全面刺激有效需求进行转变，供给侧扶持政策应当向需求侧刺激政策转变。

1）必须认识到中国经济复苏已经发生重大阶段性转变，在行政性复工复产完成其历史使命的同时，出现了供需缺口扩大现象——需求端复苏的速度越来越慢于供给端复苏的速度，导致中国经济循环常态化的瓶颈性约束从产业链供应链等供给侧因素转向订单缺乏等需求侧因素。应该进一步刺激国内需求。在没有达到疫情前正常水平前，刺激经济的政策都是有帮助的。同时，应对未来外需衰退风险也需要发展内需。新阶段发展终端消费有助于促进产业链深度和全面修复，对包括小微企业和脆弱群体就业在内的整个经济有益。

2）新阶段不仅要扩张有效需求，更为重要的是要快速缩小已经扩大的供需缺口，需求扩展速度必须大大快于供给扩展速度。这就需要我们将政策的核心从经济主体简单的行政救助和保生存阶段向全面提高企业市场订单和需求的阶段。我们在补贴中小微企业的同时，应当加大投资需求和消费需求的扩张，供给端补贴政策、扶持政策、刺激政策必须让位于需求端刺激，通过促进供需平衡来恢复市场的循环。

3）必须从行政性复工复产转向市场自发型复工复产，在自发性复工复产阶段如果没有快速的有效需求扩展，很可能面临需求缺口进一步放大、就业难题全面显化等问题，因此供给扶持必须全面转向需求扩张，使需求扩展速度大大快于供给恢复的幅度，以快速缩小供需缺口，防止出现第二轮停工停产。

4）对于生产者的资金救助应当转向订单扶持和政府采购，对于生产者扶持应当转向消费者补贴，小微企业主体资金救助很重要，但必须提防过度资金投放和过度授信。

五、落实更加积极有为的财政政策，必须在《政府工作报告》的基础上，科学组合搭配一揽子规模性政策，疏通宏观经济循环堵点。压实做细“六保”工作，必须考虑政策工具的针对性、时效性、兼容性。建议利用《预算报告》安排的财政扩张资金，集中出台三大“规模性”政策方案：

1）利用财政扩张资金，果断出台“3万亿消费刺激和收入补贴计划”，以保障基本民生、重振市场需求，打破居民消费-储蓄行为的过度保守化倾向，疏通宏观经济循环堵点。其中，2.1万亿以消费券的形式全民发放，分3个月期和6个月期两个品种；0.9万亿元以现金形式补贴低收入家庭，含0.72万亿补贴“6亿人”和0.18万亿脱贫攻坚。从保民生的角度，该方案提供了三层收入补贴方案，相当于增加三层民生保险：1、全民人均1500元消费券；2、低收入群体人均1500元消费券+1200元现金；3、贫困人口人均1500元消费券+1200元现金+专项扶贫资金。由此，可以增强人民群众的获得感，改善收入分配，拉动市场有效需求，而且由消费者选择企业产品，是相对更加市场化的手段。只有市场需求有效回升，企业生产和投资才稳得住，居民就业才稳得住。

2）利用专项债扩容资金和社会资金配套，果断出台“3万亿基建投资计划”，加强面向新型城镇化建设和产业链供应链提升的基础设施建设。在总需求不足、大宗商品价格低迷期，进行基建投资的政策成本最低、增长拉动效应最强，稳增长和保就业效应往往立竿见影；从提高长期增长潜力的角度，考虑到我国新型城镇化的高速发展，传统基础设施存量相比发达国家仍有差距，同时新一轮国际竞争和高质量发展对新型基础设施的需求较大，通过新旧结合进行基建投资，特别是以新基建为先锋构建中国新旧动能转换的发展基础，提升中长期增长潜力。

3）财政减税降费与金融支持政策搭配使用，出台“3万亿产业支持计划”。前述3万亿消费补贴计划和3万亿基建投资计划，能够从最终产品和投资品两个渠道快速地稳定市场内需，从需求面对企业形成巨大支撑；在此基础上的3万亿产业支持计划，则是从供给面对企业形成针对性扶持，主要针对受疫情影响较大、由于疫情敏感而需求恢复较慢的产业，出台减税降费、信贷融资等相关扶持政策，帮助企业加快恢复生产运营。

4）通过多种举措协同发力，能够压实做细“六保”工作，实现全年经济发展目标。基于各项政策的乘数效应，上述一揽子规模性扩张政策对经济和就业的短期增长拉动效应显著，预计可以拉动名义GDP增长7.2个百分点，提高居民人均可支配收入5800元，企业可支配收入2.4万亿元，实现财政回笼资金1.7万亿元，稳定就业岗位7500万个。从财政可持续的角度看，以上三大计划初期消耗广义财政资金6.8万亿，在《预算报告》扩张范围内，还可回笼财政资金1.7万亿元，实际所消耗广义政府资金5.1万亿，相比所拉动的名义GDP增速，政府债务负担不会大幅上升。

5）关注局